关于公益性地质工作的改革

1. 关于公益性地质工作的改革

国办发〔1999〕37号文件,第一次提出了基础性、公益性和战略性地质工作的概念,简称为公益性地质工作。这里的公益性是和公共财政理论紧紧联系在一起的,就是在社会主义市场经济体制下,它应当由国家出资开展地质工作,其所取得的地质成果无偿向社会提供使用,也称社会化服务,消耗的投入作为经费当年核销。显然,这些地质成果不具有排他性,只能由政府出资,组织和实施这项地质工作的任务由新组建的中国地质调查局承担。中国地质调查局成立之后,通过严格而周密的地质项目管理,有效地运作了公益性地质工作,使我国基础性、公益性、战略性地质勘查任务得到了切实加强。
首先,用于公益性地质调查的经费有显著增加,从1999年到2007年,地质调查4项工程经费和专项经费,每年大约有10亿元(见表5-2),而过去只有2亿～3亿元。
表5-2 1999～2007年我国地质调查经费和专项经费情况单位:万元


其次,经费使用效益有所提高,过去的地质调查经费中,人头费占的比例较大,而1999年以后,由于实行地质项目管理,严格按预算定额列支人头费,使地质调查经费用于地质工作的部分增加了。
再次,用于地质调查人员显著增加,据统计,2007年从事地质大调查项目的人数为10874人,其中绝大部分是地质技术人员。而1999年以前,虽然总人数达到1.5万人,但技术人员的比例偏低。

2. （三）理清我国公益性地质工作的主要任务

从我国国情来看，我国公益性地质工作极具复杂性。按照P.J.库克的三分图（图3-6），我国既是“人口高速增长为国家主要关注对象”的大国，又是以“资源开发为国家主要关注对象”的大国，处于工业化的中期，投影点落到了P.J.库克三分图的“三连点”上，这恰恰是多种矛盾的交汇点。而今，我们走工业化国家的老路既行不通，经济实力也达不到。同时，与人口和经济增长相伴生的资源和环境的问题要求“扭亏”、“减负”，不能再拖下去。因此，公益性地质工作必须充分考虑人口、资源、环境三个因素，以发挥地质工作多功能的作用。

图8-1 中国东部、中部和西部地区地质工作与P.J.库克“三分法”的关系示意图

（引自方克定，2003）
循着P.J.库克三分方案的思路，进一步思考我国地质工作需求与发展方向，很多问题值得我们关注。
从中国国内的空间分布来看，由于我国东、中、西部地区的人口、资源和工业化程度有很大区别，因此，不同地区地质工作取向有差异，在P.J.库克的“三分法”中定位也不相同。图8-1粗线条标示出了我国西部地区（内框）、中部地区（中框）和东部地区（外框）的套合关系，充分显示了我国地质工作结构和功能的复杂性。
从更大范围来看，应考虑整个中国、大陆周边和海域三个层次的地质工作，考虑三者之间的联系与功能，这是我国公益性地质工作未来发展的重要领域。开拓海洋资源空间、保护海洋环境；实施全球矿产资源战略，充分利用周边国家与我国资源的互补性，这些都是我国目前公益性地质工作所要考虑的问题。
从纵向来看，要考虑地球表层（包括浅部）、中部和深部三个层次的地质工作。对于地球表层来说，既要考虑资源分布情况，更要考虑环境问题；对于地球中部来说，它起着承上启下的作用，既控制着地球表层资源分布，也影响地球表层的地质灾害，同时它本身又受地球深部过程的影响；对于地球深部来说，它直接控制着地球动力学过程，是研究地球形成、演化的核心。
从地质调查程度来看，存在新区、工作程度中等和工作程度较高三个不同的层次。对于新区来说，需要“补课”，全面开展地质调查工作；对于工作程度中等的地区来说，重点是补充和完善新内容；而对于工作程度较高的地区来说，重点是老资料开发，通过对资料的解释和综合，提高对该区的地质认识水平。
从资源来看，也存在三个不同层次：新区、重点成矿区（带）和老矿区。对于这三个不同的层次，采取不同的勘查战略，实现矿产勘查的突破。单从人口来看，同样存在三个层次地质工作的需求，无人区或人烟稀少区、广大农村地区，以及城市与城市带。坚持以人为本，针对不同地区实际问题，开展地质工作。单从环境来看，应考虑生态脆弱区、中轻度污染区和严重污染区三个不同层次。不同资源、环境和人口背景，对于基础地质调查的需求是不完全一致的。
综合上述考虑，结合目前现实情况，我国公益性地质工作部署是否应考虑以下几个方面，愿与大家探讨。
1.新区或空白区地质填图
通过区域地质调查，提供为政府、社会提供地学知识。国外资料表明，政府对地学每增加1份投资会使私营部门的投资增加3～4倍（附件六）。因此，对新区或空白区的地质填图意义尤为重大。
利用先进技术手段，对新区或空白区进行地质填图、地球物理和地球化学调查，实现地质填图工作全面覆盖整个国土面积。提高区域地质研究程度，为矿产勘查、灾害监测提供基础信息。
开展区域海洋地质调查，进行海岸带、大陆架和海底地质情况探测，系统掌握海洋地质基础数据，摸清海域油气资源潜力。积极参与海洋地质调查计划和国际海底矿产资源勘查活动。
2.地质数据更新
利用新理论、新方法和新技术，并推广应用数字区调技术，有计划有步骤地对重要地区开展新一代地质填图，实现地质图的逐步更新。对重要经济区域、重点成矿区带、重大地质问题地区，按照多目标、多学科和多技术的要求，系统开展区域地质、地球物理、地球化学和遥感地质调查等，为社会提供有效快捷的地质信息服务。
3.已有资料的二次开发与利用
在已有地质资料基础上，进行综合集成和二次开发，编制系列综合调查评价基础图件，为政府的资源环境管理和规划提供可靠的信息支撑，为企业提供信息服务。
系统跟踪已有地质调查与研究成果，有效筛选重点成矿区（带）、重点问题区、重大地质问题，为公益性地质工作部署提供决策依据，为国家经济部署提供依据。
4.矿产资源调查与评价
对于公益性地质工作来说，矿产资源调查与评价工作的重点不是实现矿产勘查的突破，而是为商业性矿产勘查提供更有效的服务，提高我国矿产资源勘查对全球的吸引力。其主要任务（附件五）如下：
（1）矿产品储量、产量、消费量信息统计
跟踪全球矿业市场和矿产品价格市场，通过对各类矿种全球储量、产量、消费量的信息统计，宏观把握全球矿产资源供需形势、矿产品价格，为国家制定矿产资源勘查与开发政策提供科学依据（附件五）。
建立全国矿产资源储量数据库，开展全国矿产资源可供性论证，为国家经济发展提供重要决策依据。
（2）全国乃至全球矿产资源潜力评价
开展全国乃至全球矿产资源总量预测，摸清全国资源潜力“家底”，最终做出矿产资源定量评价，为解决国家矿产资源供应保障问题提供相关的信息。通过多学科综合研究，找出能表明未发现的矿床特征和提供有关未发现的矿床位置、质量和数量的线索。
按照“区域展开、重点突破”原则，开展重点成矿区带资源远景调查，提供一批找矿靶区和新发现矿产地；加大西部地区矿产资源调查评价和综合研究，加大西部地区矿产资源调查评价力度，科学评估区域矿产资源潜力，为科学部署资源勘查提供依据。
（3）开展重要成矿区（带）地质、物化探调查
对重要成矿区（带）开展中大比例尺的矿产地质调查，及时提供地质、地球物理、地球化学和遥感信息；通过综合分析与研究，圈定潜在远景区，为商业性矿产勘查提供更多的机会，降低商业性矿产勘查投资的风险。
（4）非常规矿产资源远景调查
对天然气水合物、煤层气等非常规矿产资源开展调查与评价；开展非常规资源开发利用技术研究，以及评估开发利用非常规矿产资源的环境效应。
（5）境外矿产资源调查
开展与地质调查和矿产勘查相关的国际交流合作，以及国外矿产资源开发前期地质工作。通过我国对外援助计划的实施，承担境外基础地质调查、化探扫面、遥感地质调查和区域矿产资源潜力评价。通过双边或多边合作，开展地区性或周边国家地质编图。
需要特别指出的是，上述五个方面与矿产有关的公益性地质工作，其成果都需及时提供给用户使用。但是作为国家级地质调查机构，根据国家的需求，有时需要承担商业性矿产普查与勘探任务，甚至直到发现矿床全过程的工作。但这仅是完成国家任务而已，对于发现矿床以后，矿床的开发与利用应由国家另行处置。从本质上来说，这已超出公益性地质调查工作任务的范畴。公益性地质调查机构在矿产勘查工作上，不是以“拥有”或“占有”矿地为最终目的，而是应以拉动矿产勘查市场或完成国家交给的找矿任务为目的。
5.地质环境调查与评价
公益性地质工作必须落实科学发展观，必须面向人口、资源、环境等问题，向多学科、多功能、现代化的方向发展，扩大服务领域，更加主动地为经济建设和社会发展服务。目前，由于我国处于快速工业化、城镇化阶段，工程建设正处于大规模实施阶段，加强水文地质、环境地质和灾害地质研究显得尤为重要。
完善全国地下水监测网络，加强地下水动态调查评价和过量开采与污染的监测。尽快完成重点地区地质灾害调查，建立健全群专结合的地质灾害防治体系，继续做好三峡库区等重点地区地质灾害防治工作。开展重大工程建设前期的地质调查工作。全面推进农业地质、城市地质和矿山环境地质调查。
随着我国城镇化进程加快，重大工程建设项目不断增多，工程地质勘查市场十分活跃。而我国现有工程市场主要由铁道部、交通部、水利部和建设部各自组织相关单位施工，缺乏统一管理，缺乏从区域地壳稳定性入手，缺乏对工程建设和施工进行有效的引导。因此，开展区域地壳稳定性调查和评价，也是公益性地质工作的主要内容之一，可以指导城镇的合理布局，引导商业性的工程勘查，健全和完善工程勘查市场。
6、地质调查科技创新
地质调查是一项应用高技术的调查研究工作，地质科技贯穿调查全过程。地质调查科技创新既是公益性地质工作的重要组成部分，又是公益性地质工作的重要支撑。对于公益性地质工作科技创新的定位，应立足于地质调查，以已有调查成果为基础，通过对已有资料进行综合、集成，根据我国特有的地质构造环境，创建具有中国特色的地质理论，实现地质理论的重大创新。另一方面，应该围绕地质调查工作，以重要区（带）或全国范围地质调查综合研究为突破口，解决地质调查过程中的关键地质问题，为地质调查工作提供科技支撑，实现地质调查工作模式的重大跨越。脱离地质调查工作，片面追求地质科学前沿，最终还会落后于他人。
应该更多重视应用基础研究和技术开发研究，引进、消化和吸收地质调查新方法新技术，研究各类方法的应用条件，针对具体地区提出地质调查方法组合。开展难选冶矿产资源的开发利用及尾矿资源综合利用研究，充分发挥资源综合利用效益。
7.地学数据库与信息系统建设
充分利用现代信息技术，建设各类地质调查数据库和管理信息系统，是公益性地质工作的重要任务。与国外相比，我国信息技术的应用水平与其基本同步，但我国数据库建设起步较晚，数据库建设底子薄，数据库数量少，且管理分散，数据库建设缺乏标准化。加快地学数据库建设是当前地质工作的一项紧迫任务。
8.地学信息社会化服务
搞好公益性地学信息服务，是公益性地质工作的生命线。在地学数据库建设的基础上，建立一种新型的服务体制与服务机制，力争让政府、企业和公众满意，让需要地学信息的用户，能及时、有效地获得地学信息。
另外，服务内容、服务形式应该多样化。除了传统资料借阅、数据提供服务外，还应当根据不同用户的需求，对原始数据或图件进行加工、整理和综合，提供不同的服务产品。

3. 健全公益性地质工作勘查体制，理顺运行机制

明确政府公益性地质工作的职责。建立中央与地方各负其责、相互协调、相互促进的公益性地质工作新机制。
加快建精建强中央公益性地质调查队伍。以中国地质调查局直属单位为基础，依托重大地质调查项目和国家专项的组织实施，通过专业结构调整和队伍能力建设，充实、加强一线技术力量，建实建强区域性地质调查机构、专业地质调查机构、科技创新与技术支撑机构和公益性服务机构，使之真正成为能够承担中央公益性矿产调查评价和战略性矿产勘查工作任务的骨干力量。省级政府要进一步建实建强地方公益性地质调查队伍，使之成为承担公益性矿产调查评价和战略性矿产勘查评价的重要力量。中央和地方政府要按照部门预算管理的要求，将公益性地质工作经常性支出等有关经费列为本级财政支出的重点内容，切实保障公益性矿产调查评价工作的开展。
进一步健全完善项目管理体系、经费管理体系和成果质量监督管理体系，加强管理和监督。鼓励社会资金出资开展基础性公益性地质工作。

4. （二）我国公益性地质工作面临的挑战

党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，国家正在实施可持续发展战略，党的十六届四中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的科学发展观”。近十多年来，国务院领导出于对地质工作的高度重视，作出一系列重要指示、批示（专栏7-2），要求国土资源部等有关部门和各地区切实加强地质工作，推进地质工作的改革和发展。自1998年以来，温家宝同志关于地质工作的批示达80件以上，曾六次就地质工作发表重要讲话，系统阐述了国家经济社会发展对地质工作的需求，以及我国地质工作定位与发展方向。《国务院关于加强地质工作的决定》出台后，2006年3月底，温家宝同志就贯彻该文件作了重要批示，提出六点具体要求：①地质工作是经济和社会发展的一项基础性工作，实施“十一五”规划，推进现代化建设，必须重视和加强地质工作；②地质工作必须贯彻科学发展观，把地质找矿、提高资源综合效益、改善生态环境、防治地质灾害作为重要任务；③深化地质工作体制改革，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应、富有活力的地质工作新体制；④推进地质科技进步与创新，加快高新技术在地质工作中的应用，实现地质工作现代化；⑤建立一支精干的高素质的地质队伍，培养杰出的地质人才，改善地质人员工作和生活条件，充分发挥他们的积极性和创造性；⑥加强对地质工作的领导和统筹规划，地质工作要面向经济社会发展的需要，努力提高服务水平。
认真学习党中央、国务院领导对地质工作的指示和批示，对于明确公益性地质工作的定位，理清发展思路，具有重要的现实意义。
1.树立科学发展观、构建和谐社会要求全面提高地质调查程度和水平
中国是有着13亿人口的发展中国家，正处于工业化进程之中。此阶段的经济建设与社会发展需要消耗大量的矿产资源，对地质调查、矿产勘查工作的需求巨大。与此同时，全面、协调、可持续的科学发展观又要求地质工作对影响人类生存的环境问题进行监测和评价。在这样的形势下，需要不断提高地质调查工作程度，为资源环境政策的制定提供科学依据，为民众所感兴趣的资源环境问题提供客观信息。
专栏7-2 党中央、国务院领导对地质工作的指示（摘录）
朱镕基同志在1994年指出：地勘队伍要逐步划分为“野战军”和“地方部队”，“野战军”吃中央财政，精兵加现代化设备，承担国家战略任务。“地方部队”要逐步走向企业化。
胡锦涛同志在2003年的中央人口资源环境工作座谈会上提出：“要加强国土资源调查，努力实现西部地区国土资源调查和找矿找水的新突破”。
温家宝同志2000年7月21日批示：“地质工作是经济建设的先行，贯穿于长期建设的全过程，渗透在经济建设的许多方面。必须加强经济建设和地质工作的结合，坚持与贯彻这个方针对地质工作的改革和发展具有重要的意义”。“中国地质调查局的组建工作已经落实，标志着地质‘野战军’的建设进入了实施阶段。要根据中央的要求，适应新的形势，积极推进地质工作的根本转变，使地质工作更加紧密地与国民经济与社会发展相结合，更加主动地为经济与社会发展服务”。
2000年5月27日温家宝同志在第三届全国地层会议上指出，“精心组建一支承担全国基础性、公益性地质工作的野战军队伍已刻不容缓。地质‘野战军’应当是人员精干并相对稳定、装备精良，以高新技术为支撑、调查与科研相结合，能担当重大战略任务、善于攻坚打硬仗的高素质、专业化队伍”。
2002年10月15日温家宝同志在新中国地质工作50年暨中国地质学会成立80周年纪念大会上指出，地质工作正处于重大转变时期。一是从计划经济体制下的地质工作转向社会主义市场经济体制下的地质工作；二是从传统地质工作转向以“地球系统科学”为核心内容的现代地质工作；三是从以资源保障为主的地质工作转向资源、环境保障并重的多目标、多功能地质工作；四是从主要依靠国内“一种资源、一个市场”转向发挥比较优势参与全球化的“两种资源、两个市场”。通过这一系列的重大战略转变，使地质工作更加紧密地与经济建设和社会发展相结合，更好地为经济、社会发展服务。建成一支人员精干并相对稳定、装备精良的地质“野战军”队伍，目标不能动摇，步伐必须加快。
与美国、加拿大和英国相比，我国的地质工作发展历史短，很多需要完成的基础性地质工作尚未系统开展。以基础调查为例，截止到2004年，全国1:20万区域地质调查计划面积（可测面积）约有846×104km2，除青藏高原大部分地区和大兴安岭局部地区外，其余地区在20世纪70～80年代已全部完成。共计完成约1074幅，完成面积达691×104km2，占国土面积的72%。全国1:25万区域地质调查共完成约334×104km2（其中实测空白区153×104km2，修测区181×104km2），覆盖率占国土面积的34.8%、占国土可测面积的36.5%。目前，还有未完成的测区共计582×104km2（其中实测空白区27×104km2，修测区555×104km2），相当于380个1:25万图幅。全国1:5万区域地质调查累计完成了共计183.5×104km2，占我国国土面积的19.1%，占可测面积的24%。美国正在本土推进1:2.4万地质填图。印度1:5万地质填图工作基本覆盖全国。
与国外相比，我国区域地质调查技术手段落后，数据采集、存储和处理技术落后，主要依靠传统的方法。同时，在地质填图观念上存在较大的缺陷，现有填图的程序和工作方法不适应地质工作扩大服务领域的要求。对于已有资料缺乏进行二次加工处理，或在新观测数据和新理论基础上，对已有资料进行重新解释，提高对区域地质演化和成矿作用的认识做得还很不够。
在地质资料信息化方面，与先进国家相比，我国在地学基础系列数据库建设方面存在明显差距，地质资料数字化程度低，新中国成立50多年来积累的9万多种馆藏地质报告只有约1.2万种完成了数字化；1.3亿米的钻孔岩心只有120多万米完成了数字化，且基本上只有文字描述信息，没有取得钻孔岩心的视频图像。
在海洋基础地质调查方面，我国与国外差距更大。
由于我国地质填图工作技术手段落后，有关部门未能根据国际发展趋势调整地质调查工作方式，致使我国地质图更新速度十分缓慢。
2.全面建设小康社会，要求地质工作突破资源瓶颈
21世纪的前20年，我国将进入全面建设小康社会时期，国内生产总值翻两番的目标要求国民经济保持7%以上的速度增长。随着工业化、城镇化进程的加快和人口增长，我国能源和重要矿产资源供需矛盾加剧，成为制约经济社会发展的重要因素。
我国能源与矿产资源供需形势严峻。45种主要矿产的现有储量，可以保证或基本保证2020年需求的有26种，不能保证的有19种。特别是石油、铁、锰、铜、钾盐等大宗矿产，后备储量严重不足，已不能满足我国国民经济飞速发展的需要，供需缺口持续扩大。
2005年，石油消费量超过3亿吨，净进口1.36亿吨。由于国际油价长期居高不下，原油进口成本年年上涨；钢材消费量达到4亿吨，铁矿石进口2.75亿吨。而国内主要矿产资源储量增长赶不上产量增长，相当一部分在“吃老本”，资源保障程度不断下降。
曾经为国民经济建设做出重大贡献的一大批老矿山资源形势非常严峻，全国390座矿业城市中，因资源枯竭进入衰退期的已有47座；全国911座有色国有矿山中，三分之二已进入中－晚期，可采储量和矿石品位急剧下降。到2010年有色国有矿山约有一半要关闭，将消失产能约40%，到2020年预计仅有不足20%的矿山能维持生产。
日益突出的矿产资源供需失衡和结构性矛盾，使国家经济建设和社会可持续发展的资源保障水平持续下降。迫切要求加强矿产资源勘查，增强紧缺、大宗矿产资源的有效供给，提高主要资源的保障程度。
针对我国资源短缺的具体情况，公益性地质工作应该发挥积极的作用。一方面，为商业性地质工作的重点突破打好基础，针对重点区（带）开展地质调查工作，提高地质工作程度，降低矿产勘查风险。另一方面，针对新区或工作程度较低的地区，开展地质调查工作，拉动商业性矿产勘查工作的发展。
3.实施国家可持续发展战略给地质调查工作提出了新的要求
我国是世界上地质灾害最为严重、受灾害威胁人口最多的国家之一。每年灾害发生数量上万起，其中，人为活动诱发的灾害数量迅速增加，占总数量的50%以上。
一是人类工程、经济活动对地质环境的影响越来越大，地质灾害损失不断增加。突发性地质灾害造成的直接经济损失每年在数十亿元到上百亿元，年平均死亡近1000人，伤近10000人。受多种因素制约，我国地质灾害的现状在短时期内难以得到根本好转。
二是地下水资源与环境问题日益突出。全国已形成区域地下水降落漏斗100多个。地下水的不合理开采，地面沉降、地裂缝、地面塌陷、海水入侵等地质灾害迅速发展，存在较严重地面沉降的城市有46个。地下水与地表水有着密切联系，地表水的严重污染已得到党中央、国务院的高度重视和社会公众的广泛关注。地下水污染状况也不容乐观，全国约有一半以上的城市市区地下水受到污染。地下水污染问题已成为影响供水安全的重大隐患，地下水需要进一步调查和长期动态监测。
三是矿山环境问题十分严重。因矿产开发引起的地面塌陷、山体崩塌、滑坡、泥石流、水质污染、水均衡破坏、生态恶化等问题和灾害十分普遍，在一些地区已经成为制约经济和社会发展的重要因素，人民生命财产安全受到威胁，正常生活秩序难以保证。开展综合性的矿区水工环地质工作，为矿山环境恢复治理提供科学依据，已十分紧迫。
加强地质灾害调查研究，建立群专结合的监测预防网络，提高地质灾害预报预警能力，最大限度地减少人员伤亡和财产损失，是全面建设小康社会、实现可持续发展、构建和谐社会的迫切需要。
4.发展地球系统科学，要求全面提高地质科技水平
人口、资源、环境是制约世界各国经济发展的三大主要因素。随着人口的急剧增长，工业的快速发展，人类面临着矿产资源短缺、能源匮乏、环境污染、生态破坏和自然灾害的严重威胁。资源和环境问题成为当代地质科学研究的两大主题。在这种新形势下，世界各国纷纷调整地质工作方向，地质工作处在重大战略转变时期，地质科学逐步形成了可持续发展观、系统地球科学观、数字地球观、全球观等四个新的思维观。
（1）可持续发展观
可持续发展是研究以人（类）为中心，集经济、社会和自然界三个子系统于一体的复合系统。其中自然界包括自然资源和自然环境。
实现人类社会可持续发展的关键在于处理好经济建设和人口、自然界（自然资源、自然环境）的关系，实现经济可持续、社会可持续、环境可持续、资源可持续和生态可持续。前两个可持续根本上又依赖于后三个可持续。因此，要求赖以生存的4个层圈——（土壤）岩石圈、水圈、大气圈和生物圈——必须能可持续地提供各自的服务。地质工作在可持续发展中除了为满足人类需要而发挥作用外，还应从可持续发展高度提供人类所需的地学信息，这包括：保证地质资源持续开发利用的信息；提供保证地质环境可持续服务的信息；提供防灾（地质灾害）减灾的信息。
在可持续发展理念下，矿产资源开发利用必须服从土地资源的综合规划和管理。矿产资源供求的关键问题已由资源的可供性问题扩展到环境对矿产资源开发利用及其产生的废弃物的承载力问题，进而引出一系列新问题，如地质环境承载力、无污染或低污染开发利用技术、污染的有效和最优控制（含目标、方法、手段和政策）问题、废弃物再循环利用问题、地质环境污染防治问题等。
在可持续发展理念下，环境地质工作的地位、重要性和紧迫性大大提高。环境地质工作需求的新领域不断涌现，如：生态地质、城市地质、农业地质、地方病研究、医学地质、优质农作物地质、荒漠化地质等等。地质环境可持续服务思想的形成必将导致环境地质工作发生一场从理论到实践，从工作目标、领域到内容、方法和手段的深刻革命。
在可持续发展理念下，区域地质填图的内涵和功能将发生较大的变化：①从以找矿为单一目标的地质填图，转向多目标的、以土地为载体的、为各种自然资源综合开发利用服务的地质填图，协调人－地系统，保护生态环境；②地质图的内容不断增加，演化出一系列新型图件，例如，地质生态图、灾害地质图、城市地质图、地质空间开发利用与规划图、地球化学与健康图等；③从寻找和圈定成矿远景区扩展到寻找和圈定矿产开发允许区等。
（2）地球系统科学观
将大气圈、水圈、生物圈、岩石圈、地幔/地核作为一个地球系统，综合考虑固体地球/流体地球与生物圈层的关系以及人文的影响，研究其相互作用下的运动形式和物质能量交换，发展并完善地球系统科学（Earth System Science）是21世纪初地球科学的主要方向。地球系统过程的两大主题为：地球系统间的相互联系和地球系统的演化。

图7-1 我国地球系统研究科学战略概念模型

（引自国家自然科学基金委员会地球系统科学战略调研组，2005；略作修改）
地球系统研究是国际地学界共识的21世纪地球科学的前沿领域，但是，各国际组织或国家战略的研究模式并不尽相同，大致可归纳为两种，即“海、陆、气相互作用模式”与“大气圈、水圈、生物圈、岩石圈相互作用模式”。前者以“综合大洋钻探计划（IDOP）”为代表，该计划以地球系统科学为指导，拟打穿大洋壳，揭示地震机理，查明深部生物圈和天然气水合物；了解极端气候和快速气候变化过程，为国际学术界构筑起新世纪地球系统研究的平台。后者以NASA战略计划（2000～2025）为代表，以观测手段为重点，了解地球系统的过去、现在，以预测未来发展趋势。这两种思路是基于各自学术资源的优势和需求。
基于我国的实际情况，国家自然科学基金委员会地球系统科学战略调研组认为，应将国际上的两种模式结合起来考虑，增加人类活动的因素，形成我国地球系统研究科学战略概念模型（图7-1）。其基本研究思路是探索海、陆、气、生及地球内部物质、能量循环的内在联系，并考虑人类活动（图中橘红色组成的两个“人”字）的影响。从图中可以看出，地表－近地表范围是各种界面物理、化学、生物作用过程及其伴随的物质、能量交换与传输的临界地域，也是维系生命活动的关键地域，更是人类活动与社会可持续发展密切相关的地域。当然，要探讨地球系统整体行为的自然驱动力，对太阳辐射变化（尤其是近地空间过程）和地球内部过程的研究也不能忽视。
从图7-1来看，地球系统科学观是可持续发展观的延伸和发展。可持续发展观更多地考虑地球表层系统各子系统之间的相互作用，而地球系统科学则考虑了地球各层圈之间的相互作用。
（3）数字地球观
20世纪90年代以来，以空间技术和信息技术为先导的高新技术发展与应用，不仅大大加快了地质调查工作的速度，而且促使地质科学和地质调查的研究方式和思维方式发生了重大变化，促进了数字地球观的形成与发展。
在数字地球观指导下，首先要求实现地质调查全程信息化。从野外数据采集，到室内数据整理、加工，以及最后的成图全程都实现数字化。其次，建立地质、地球物理、地球化学、遥感等专题数据库，实现各类地质信息的获取、传输、存储和处理一体化，大大提高地质工作的效率和水平。此外，数字地球为地质工作获取、处理和分析大量高精度的对地观测卫星数据提供了平台。我们可以像在万维网上浏览主页一样在全球以多级比例尺搜索和获取所需要的地质空间信息。我们可以在数字地球中根据已有的信息，按照不同的决策方案在电脑中虚拟和模拟，并通过比较，优选出最佳方案。
此外，数字地球将架起地质工作者与社会公众之间的桥梁。通过免费和商业的形式，每个人都可以获取自己感兴趣的目标（耕地、房屋、旅游景点、博物馆等）的多分辨率图像，并可以进行访问和交流，也可添加新的信息。由此看来，数字地球观是全球地学研究的重要基础。
（4）全球观
由于矿产资源空间分布的不均一性，任何一个国家的自身矿产资源都不可能完全满足其经济与社会发展的需求。同时，经济全球化必然带来矿产资源的全球化。同样，环境问题具有全球的性质。
许多地质作用与地质现象都是跨国界的，需要站在全球高度，才能解决某些地质问题。地球系统科学观要求地学工作者从全球高度，研究地球系统各圈层之间的相互作用。因此，全球观是地球系统科学观发展的必然结果。
在上述四种思维观的指导下，要针对不同地区、不同的需求，采取灵活务实的填图方法，以科技为先导，不断提高地质填图的深度和广度。从人－地关系的角度出发，研究环境的变化及其对资源的效应，为社会和自然协调发展提出科学的原理和方法，其中地球各层圈的结构组成和相互作用以及人类作为地质营力的作用研究、保护生态环境将成为地质科学各学科共同的前沿。地球系统整体研究成为地质科学解决全球环境和资源问题的科学基础，地质科学研究将进入一个可能预测和调控人类生存环境变化的时代。因此，当代地质科学处于建立以地球系统科学为核心的新一代知识体系的重大转折时期，强调从地球作用研究转向地球管理。

5. （四）公益性地质工作的经济效益与社会效益

公益性地质工作的产品为政府和公众提供了地球资源、环境方面的信息和知识，这些成果具有基础性和超前性的特点。以最主要的产品——地质图为例，这些图件及其说明书提供了一个地区的综合地质信息。对于基岩出露地区来说，这些信息包括地理、地层、岩石、构造、资源各方面的内容；对于覆盖区，这些信息还包括土壤等各种沉积物的类型。所有这些信息可以用于国民经济建设的方方面面，构成了地质工作为国民经济和社会发展服务的基础。公益性地质工作具有长效性、多次性、多面性、增值性和综合性。正是由于这些特点，公益性地质工作不是以现实的经济价值就可以评价的。
近年来，美国和英国都在公益性地质工作的经济价值方面进行了研究。美国地质调查局于1993年出版了《地质图的社会价值》（附件一），并于1996年重印，向社会各界进行了广泛的宣传。该报告全面阐述了地质图的用途和功能，以美国卢当县废物填埋场选址和华盛顿旁边公路选线这两项工程为例，论述了地质图的经济价值，两次使用卢当县1:10万地质图得到的期望净效益（社会价值）约128万～350万美元。该报告还从理论上论证了地质填图工作属于公益性地质工作，必须由政府出资，才能使经济效益最大化。
美国伊利诺伊州地质调查局根据一项调查以及地质图的销售情况，认为地质图的经济价值是填图成本的25～39倍（见附件二）。
2003年，英国地质调查局邀请了一家公司为其工作的经济效益进行估算。结果表明，英国地质调查局每年贡献的经济价值相当于该机构年度营业额（包括政府预算和外部收入约4000万英镑）的850～1525倍（见附件三）。
澳大利亚的资料表明，政府每投资1美元提供竞标前地学信息，将刺激私营勘查支出3～15美元。如果考虑这些信息被其他经济部门使用或为政府提供决策支持，那么政府投资的效益就会大得多，如英国地质调查局为英国经济所做的贡献是其年营业额的850～1525倍。如果上述模式估计正确，那么政府在5年内每年追加2000万美元投资于竞标前信息中，将导致勘查支出每年增加1亿美元，20年内增加税收17亿美元（未贴现），即使不计入贴现率，20年1700%的回报也不失为一项明智的投资。
地质填图作为政府地质工作中的一项基础性工作，其产品地质图可以为社会服务。这种公益性产品，对具体矿床的发现也有巨大的贡献。这里以南澳州的矿床发现为例，对每一个发现中由竞标前地学数据提供给私营勘查公司而产生的实际或估计的价值的比例进行了计算（见表6-2）。例如，奥林匹克坝金－铜－铀矿床的发现，竞标前地学数据的贡献率为6.5%。如果只考虑南澳州当前所发现的矿床，竞标前地学数据对未来20年矿山产量的贡献的名义总价值估计约46亿美元。
表6-2 澳大利亚竞标前地学数据（PCGD）在南澳现代矿床发现中的作用

6. （二）公益性地质工作的特点和性质

从地质调查机构提供的产品来看，公益性地质工作具有以下特点和性质。
1.提供公益性产品
（1）非排他性
非排他性是指公益性产品的消费是无竞争性的。就是说，任何人对该产品的消费都不会减少其他人的消费。地质图可供某些群体自由使用，可以随时在一定地方得到，而且可以复制，因此没有理由认为任何人会在使用地质图方面受到限制。这就是地质图消费的无竞争性。
无竞争性消费论据的第二个方面是，它能够通过运用专利权和版权依法排除其他人全盘使用某些信息。这些排他性规则对于私营部门是必要的，可以适当鼓励他们生产部分地质图信息，否则这些信息就要由公共部门提供。由于个人能够不付费（“免费搭车”）得到地质图信息，私营生产者就不能收回生产成本，他就不会乐于提供该产品。
就区域地质信息来说，要实现排他方案难度很大，因为潜在用户很多，而且分散。目前还没有一种有效的控制方法。通常，信息越一般化，其潜在受益者的数量越大，实行排他方案的可能性就越小。只有政府才能在生产这种信息方面发挥主要作用。
（2）供应的连带性
区域地质图信息生产和发行的单位成本几乎等于零，而信息收集的单位成本几乎是单位总成本的100%。区域地质图具备这一特征，因为这种地质图的绝大部分生产成本是“先期”付出的，而实际印刷和发行成本相对很少。这种现象称作“供应的连带性”，由于印刷成本相对低，所以为另外消费者提供服务的成本也低。例如，对美国弗吉尼亚州卢当县1:10万比例尺地质图来说，信息收集和综合的预期单位成本约为116万美元，而单位生产和发行成本约8.44美元。因此，一旦产品生产出来，要排除消费者是徒劳无功的。
（3）“免费搭车人”问题
由于公益产品具备消费的无竞争性和供应的连带性，所以在多数情况下，私人供应诸如区域地质图这类产品不会在市场上取得成功。这种市场上的失败是完全由于“免费搭车人”问题造成的。所谓“免费搭车人”就是一些力图不花钱就享用产品的个人或团体，不可能把他们从这种活动中排除出去。
理论上可以证明（见附件一），私人（自愿）生产不可能达到最优生产水平。由于这种类型的个人行为，经济学研究者认为，政府干预才能保证公益产品得到切实供应。因此，公益性地质工作必须由国家财政投资。鉴于地质信息产品对管理决策会产生重大影响（如土地利用规划、废物处置场地的选择），一旦根据这些信息作出错误决策，其所造成的损失也是无法挽回的。因此，要求一切地质信息产品公正、不带偏见。要做到这一点，公益性地质工作必须由公立的专业机构来承担。
2.公益性地质调查成果需求的特殊性
公益性地质工作的资金来源于国家财政，而财政资金来源于社会。同时，公益性地质调查成果是为了满足政府和公众的需求。因此，公益性地质调查工作的投资主体和需求主体都是国家和公众，这与多数商品的特点不同。正是由于需求与供给主体相同，在很大程度上其需求取决于自身的生产能力，取决于国家财政的支付能力。政府对地质调查工作的投入，在很大程度上取决于国家权力机构和各方利益主体的博弈，而不完全取于社会公众的需求。
3.供给约束导致公益性地质工作经费不足
公益性地质工作需要由国家财政投入，由于国家财力有限，投入公益性地质工作的经费就有限。同时，由于公益性地质工作成果具有无偿使用的特点，社会公众对地质调查工作的需求却是巨大的，与需求相比，公益性地质工作的经费也就显得不足。公共财政支出优先满足国家履行政府的职能，优先满足社会保障，以保持社会稳定。公益性地质工作处于相对次要的地位，在国家财力一定的条件下，难以充分保证公益性地质工作所需的经费。
公共财政资金的使用，要按规定进行且执行预算制，但地质工作具有很强的探索性和不确定性，造成了公益性地质工作经费的预算难以完全符合实际需求，出现结构性的经费不足。与地质工作者追求的“预算最大化”相比，地质调查工作经费更显不足。
由此看来，公益性地质工作是为政府和全社会提供地学信息产品的，需要一个专业机构来承担。公益性地质工作必须以国家需求为导向，以为全社会提供基础地质数据为己任，以调查为基础，以服务为目的。只有这样，才能保证公益性地质工作健康、稳定地发展。

7. （二）准确把握我国公益性地质工作的定位

根据我国国家统计局2003年发布的《国民经济行业分类》，从产业分类上来看，采矿业属第二产业；地质勘查业是第三产业（表8-1）。地质勘查业与科技、卫生、金融、信息、教育等这些服务型产业同属一类，说明了它的服务性质，因此，也可说属于服务业（表8-1）。表8-1所指的地质勘查业包括：区域地质勘查业、海洋地质勘查业、矿产地质勘查业、工程地质勘查业、环境地质勘查业、地球物理和地球化学勘查业、地质工程技术以及其他技术服务业等。公益性地质工作是地质勘查工作中的一部分，因此，它自然归属第三产业或服务型产业，对于承担公益性地质工作为主体的中国地质调查局来说，是集调查、研究和信息服务于一体的，是在社会主义市场经济条件下我国为适应经济社会发展需要所建立的新型的公益性地质调查机构。
表8-1 我国的产业分类方案


续表


专栏8-1 中国地质调查局的主要职责（节选）
中国地质调查局为国土资源部直属的副部级事业单位，根据国家国土资源调查规划，负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作，为国民经济和社会发展提供地质基础信息资料，并向社会提供公益性服务。主要职责是：
（1）统一部署和组织实施国家基础性、公益性地质调查和矿产资源远景评价工作；组织实施国家战略性矿产勘查工作和国家交办的部分重大工程建设前期地质勘查工作。
（2）组织实施水文地质、工程地质和环境地质调查评价工作，开展地质环境监测和地质灾害调查、预报预警与专项防治。
（3）开展前沿性、基础性地质研究，以及与地质调查和矿产勘查相关的应用研究；开展地质调查和矿产勘查新技术、新方法、新工艺的研究、引进与推广。
（4）受国土资源部委托，组织拟定地质调查和矿产勘查技术规程、规范和标准；组织实施质量监督和重大项目监理。
（5）建立地质调查和矿产勘查信息网络系统，开展地质资料信息、图书档案等社会公益服务工作。
（6）开展与地质调查和矿产勘查相关的国际交流合作，以及利用国外矿产资源前期地质工作。
（7）统一管理国家公益性地质调查队伍。对地方公益性地质调查队伍承担的国家地质调查工作实行项目联系、业务指导。对项目执行情况开展监督检查和成果管理。
（8）承办国土资源部交办的其他事项。
（摘自2004年《中国地质调查局主要职责内设机构和人员编制规定》）
公益性地质调查工作既有调查，又有研究，本身不产生物质财富，但它产生知识或信息，是利用知识和信息提供服务。
关于公益性地质工作的定位，既要考虑国际公益性地质工作的发展规律，又要考虑我国实际情况，只有根据我国国情做出科学分析和判断，才能准确把握我国公益性地质工作的发展方向。
作为公益性地质调查机构，中国地质调查局同样具有一般公益性地质调查机构的特点，是地学研究和信息机构，为政府管理与决策、社会经济发展和公众提供及时、公正、可靠的地学信息。因此，中国地质调查局最重要的任务是采集和收集信息、存储和管理信息、传播和发布信息、供应和提供信息，为政府和社会提供公益性地质工作的优质服务是中国地质调查局的目标。
2004年7月30日，中国地质调查局升格为国土资源部直属副部级事业单位。中国地质调查局新的“三定”方案（专栏8-1），明确规定了中国地质调查局负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作；统一管理国家公益性地质调查队伍。这为我国公益性地质工作的发展创造了十分有利的条件。

8. （一）明确加强公益性地质工作的原则

在社会主义市场经济条件下，公益性与商业性地质工作分开运行，符合地质工作生产力发展的客观要求，符合建立社会主义市场经济体制的要求，符合国际地质工作发展的总趋势，也是我国地质工作改革的目标之一，这个改革方向必须坚持，决不能动摇。
公益性地质工作是全部地质工作的重要基础，它对其他地质工作具有引导、服务的功能。加强公益性地质工作必须全面贯彻落实科学发展观，按照以人为本、全面协调可持续发展的要求，正确处理公益性地质工作部署与经济社会发展需求的关系、公益性地质工作与商业性地质工作的关系、资源与环境的关系、国内地质调查与境外地质调查的关系、地质调查与地质科研的关系、地质科学与技术的关系、中央与地方公益性地质工作的关系、国民经济建设前期超前期与后期的公益性地质工作关系、陆域与海域地质调查工作的关系、传统地质调查工作与现代地质调查工作的关系。
公益性地质工作要坚持“调查是基础，更新是生命，体制是保障，技术是先导，服务是根本”的宗旨。切实加强基础地质调查，建立基础地质图件的更新机制，不断提高地质调查的数量和质量。加强矿产资源、环境地质和灾害地质的调查与评价，为商业性矿产勘查和国家重大工程建设提供强有力的支撑。深化体制改革，加快构建与社会主义市场经济体制相适应的、中央与地方合理分工的公益性地质工作体系。推进地质理论研究与创新，广泛应用高新技术和先进适用技术，加快地质调查工作现代化步伐。加强地质调查数据库和信息服务系统建设，努力实现地质调查成果的社会化服务。
目前，我国地质工作体制正处于从计划经济向社会主义市场经济的转换时期。地质工作改革的理论与实践存在较大的差距。美国、加拿大、澳大利亚等矿业大国，目前实行的地质工作体制，具有通用性、跨国性和成熟性，可将其作为终极目标，也是当前我国地质工作改革的方向，但实现这个目标需要一个过程。从我国当前的实际情况来看，这个过程不可能很短，但也不允许太长。太短的后果是欲速则不达，太长将会严重制约我国的矿业发展，甚至会影响到我国社会主义经济建设的整体步伐。